三、全面深化农村改革，着力促进农民增收减负，为扎实推进现代农业和社会主义新农村建设提供体制保障

　　近年来，国家支农惠农的政策力度在不断加大。但由于二元经济结构和发展阶段的影响，城乡发展差距依然明显。1985年到2006年，城乡居民的收入差距从1.86∶1扩大到了3.28∶1。必须全面深化农村改革，加大公共财政向农村的覆盖，加强农村公共服务，扩大农民就业空间，促进农民增收减负，为扎实推进现代农业和社会主义新农村建设提供体制保障。

　　首先，深化农村综合改革。十七大报告明确了当前和今后一个时期农村改革的重点：“深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度”。

　　一是积极稳妥推进乡镇机构改革。乡镇机构改革的关键是转变基层政府职能，将更多精力转向加强社会管理和提供公共服务。要改革财政体制，增强基层政府服务能力，精简机构和财政供养人员，建立精干高效的农村行政管理体制，在减轻农民负担前提下为农村发展经济、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。

　　二是加快公共财政覆盖农村的进程，加强农村公共服务。要进一步调整国民收入分配和财政支出结构，建立财政支农支出稳定增长和以工促农、以城带乡的长效机制。国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。

　　三是推进农村金融体制创新。近年来，农村的金融服务有所加强。但长期形成的农村资金外流、金融支持明显不足的局面仍未根本改观。2006年末，全国金融机构农业贷款余额为1.32万亿元，仅占各项贷款余额的5.86%，不及第一产业增加值占国内生产总值比重的一半。要制定切实可行的改革措施，继续推进农村金融体制创新。要强化金融机构支持农业农村发展的社会责任、培育发展新型农村金融组织、规范引导民间金融、强化农业政策性银行功能、加快完善农业保险和再保险体系；要进一步完善农村信用社的管理体制、产权制度和治理结构，提高资产质量。要在提高农村金融机构运行效率、经营效益和加强风险防范的基础上，明显改善对农村的金融支持和服务。

　　四是改革集体林权制度。集体林权制度改革是继耕地实行家庭承包经营后的农村经营体制又一重大变革。各地试点工作的实践证明，按照农村基本经营制度的要求，在保持集体林地所有权不变的前提下，确立农户的经营主体地位，明晰集体林地的使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，同时推进相关的配套改革，将有力地促进传统林业向现代林业的转变，更好地实现林业生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

　　其次，以促进农民增收为核心，多渠道扩大农民就业。农民增收难的基本矛盾在于就业不充分。十七大报告要求：“以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业”。近10年来，农民非农就业人数快速增加。1996年到2006年，农民的工资性收入占人均纯收入的比重由23.4%提高到了38.2%。2006年，农民新增的332元人均纯收入中，工资性收入占60.3%。要继续多渠道增加就业机会，促进农民增收。

　　一是充分挖掘农业内部的就业和增收潜力。要努力发挥农业的多种功能，按照国内外市场的多样化需求，提高农业的集约化、精细化水平，加快发展特色农业、生物质产业、旅游农业，推进“一村一品”的发展，不断拓展农业内部的就业空间和增收渠道。

　　二是发展乡镇企业，壮大县域经济，促进农民就地就近转移就业。继续支持耗能少、污染低、效益高、就业容量大的乡镇企业发展。以产业政策和区域政策为引导，合理调整城乡和区域间的经济布局。要结合西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等发展战略，按主体功能区规划的要求，积极推进中西部地区发展县域经济和提高城镇化水平，促使资金、人才和项目合理向内地中小城市转移，为形成合理的经济布局和农村人口就地就近转移创造条件。

　　三是维护农民工合法权益，为农民外出就业提供服务。2006年，农村外出务工达13212万人，人均月工资收入946元。外出务工已成为农民转移就业、增加收入的重要渠道。大中城市要全面落实国家关于保障农民工合法权益的各项政策，完善对农民工的就业和社会服务。要提高对农民外出务工经商的职业技能培训水平，加强保障农民工在劳动合同、工资保障、职业安全、社会参与等方面的合法权益；为农民工家庭提供子女义务教育、基本医疗卫生、基本社会保障等方面的服务。

　　第三，并行不悖地推进城镇化和新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。人口总量大且农村人口比重高是我国的一大国情。改变这样的国情将是一个艰苦而又漫长的进程。从农村角度看，要富裕农民就必须减少农民，这也是逐步实现我国农业现代化的重要条件。数量巨大的农村人口向城镇转移，既是我国未来几十年在扩大内需基础上实现经济持续快速增长的不竭动力，但也将使城镇在未来相当长时期内承受扩大就业、增加住房和健全社会保障体制等方面的巨大压力。因此，必须从我国的实际国情出发，并行不悖地推进城镇化和新农村建设。要继续促进大中小城市和小城镇协调发展，多层次提高我国城镇化水平，增强城镇对农村人口的吸纳能力，并为陆续离开户籍所在地、在城镇稳定就业和居住的农民逐步转变为市民创造条件。同时还须清醒看到，我国人口比美国多10亿，是日本的10倍多。在相当长的历史时期内，我国仍将有数亿人口生活在农村。因此，在积极推进城镇化的同时，必须高度重视新农村建设。十七大报告提出的“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，将是我们在全面建设小康社会和实现现代化进程中必须始终坚持的发展方向。

　　（作者：中央农村工作领导小组办公室主任）

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